吴建雄|司法人员职务犯罪双重管辖制度的多维思考

发布人:hyp发布时间:2021-01-11浏览次数:

 吴建雄:湘潭大学法学院教授

 

最高人民检察院《关于人民检察院立案侦查司法工作人员相关职务犯罪案件若干问题的规定》列举了14个可以由检察院立案侦查的具体罪名。通过与监察机关罪名管辖的对比发现,尚存在亟需厘清和解决的问题。一是罪名和对象上存在交叉重叠;二是检察机关对司法人员管辖存在不确定性;三是案件线索的移送和受理呈现操作上的困境等。这些职能管辖中客观存在的诸多问题,导致在司法人员职务犯罪查处的问题上,呈现出监察管辖基本缺失,检察管辖动力不足的窘境。以补强司法人员职务犯罪查处“短板”为初衷的制度设计,在规范的健全、机能的完善和效能的转化上均有较大的探索空间。

一、理论逻辑:司法人员职务犯罪双重管辖的权力属性与特征

司法人员职务犯罪双重管辖制度在保持监察机关对司法人员职务犯罪拥有必然管辖权的同时,赋予了检察机关在司法领域对部分职务犯罪的侦查权。这就意味着在检察机关职务犯罪侦查权整体转隶并被监察调查权所吸收后,诉讼领域司法人员职务犯罪作为特别事项允许检察机关自行侦查。这项权力具有以下三个基本特征。
(一)权源的政治性
监察调查权是监察机关基本职权,是查处公职人员职务违法犯罪的法定权能。司法人员职务犯罪侦查作为诉讼活动中的法定职权,无疑是查处公职人员职务违法和职务犯罪权能的组成部分。从这个意义上说,司法人员职务犯罪侦查权是监察调查权的一种让渡和分享。应当认清普通违法犯罪查处和职务违法犯罪查处是发生在两个不同场域的执法活动,检察机关诉讼活动中职务犯罪侦查权与监察调查权一样,是政治性极强的反腐败执法权。
(二)法定的监督性
司法人员职务犯罪的双重管辖分别归属检察与监察职能,具有法定的监督性。虽然司法人员职务犯罪侦查与监察机关职务犯罪调查权的性质相同,但就权力归属来说,两者分属不同的法定职能。监察机关对所有公职人员进行监察,调查职务违法和职务犯罪,其履行司法人员职务犯罪调查无疑是监察职能的组成部分。检察机关依法行使对司法人员职务犯罪的侦查权,当然也是检察职能的组成部分。司法人员职务犯罪侦查作为检察权的组成部分,其释放的反腐执法功能,也是诉讼法律监督的刚性支撑和监督保障。
(三)运行的特殊性
作为惩治司法腐败、维护司法公正的法定职权,司法人员职务犯罪侦查具有与监察调查相同的职权性质,在运行中不仅要遵循刑事诉讼法的基本规则,而且要吸收监察法的基本精神,在执法理念上兼顾人权保障和权利克减原则。司法人员职务犯罪,往往与侵犯人权密切相关,对这类职务犯罪司法人员的权利克减,使因犯罪导致的冤假错案尽快得到纠正,恰恰是保障人权的必然要求。

二、价值基础:司法人员职务犯罪双重管辖制度的多元功能

(一)首要价值:有利于监察全覆盖,增强党和国家监督体系的司法监督效能
相较监察机关而言,检察机关具有长期诉讼监督实践积累而成的经验和专业能力,能够更加准确地判断相关违法违规行为的性质、情节,有针对性地展开调查和处置活动。而依法对诉讼活动中的职务犯罪进行侦查,可有效弥补监察机关在司法领域职务犯罪调查专业性不足的“短板”,是刑事诉讼法与监察法紧密衔接,实现“无禁区、全覆盖、零容忍”的具体体现。
(二)核心价值:有利于强化法律监督,维护国家法制统一、尊严、权威
保留检察机关职务犯罪侦查权,是对诉讼法律监督的强化和拓展,使检察机关的诉讼监督不仅是对“事”的监督,而且是对“人”的监督。一方面,通过对“事”的监督,及时发现和纠正侦查、审判活动中违法行为、决策错误和审判不公。另一方面,通过对“人”的监督,受理相关诉讼当事人的控告举报,对诉讼活动中反映出的失职渎职违法犯罪线索,依法进行侦查和立案前的调查,惩治和预防司法腐败。
(三)基本价值:有利于优化职务犯罪管辖机能,实现监察、检察监督制度融创发展
司法人员职务犯罪双重管辖制度的确立,有利于监察机关和检察机关的职能优势得到更好发挥。监察机关在实施对所有公职人员监察全覆盖的职能中,可以避开小部分专业性、独立性很强的司法诉讼环节,集中力量对公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政以及道德操守情况进行监督,对其职务违法和职务犯罪进行调查处置,确保监察调查的程序正当、实体公正、经济便利、资源节约、履职高效。而检察机关查办司法诉讼领域的14 种职务犯罪,则可最大限度地发挥零距离监督优势。

三、强化职责:确立司法人员相关职务犯罪检察管辖优先原则

(一)确立检察管辖优先原则的深层含义
明确双重管辖制度下一重优先管辖原则,是落实司法人员职务犯罪管辖责任的首要问题。所谓检察机关优先管辖,就是在一般情况下,对发生在诉讼活动中司法工作人员的 14种职务犯罪案件,在监察机关对职务犯罪案件总体协调的前提下,由检察机关优先管辖,依法行使侦查权。监察机关只有在特殊情况下,认为相关案件不宜由检察机关侦查的时候,才有可能启动监察调查管辖权。具体而言,就是将监察委员会所管辖的“行使公权力的公职人员”涵摄范围内的“司法工作人员”单独剥离出来,列为人民检察院的管辖对象。同时明确,凡利用职权实施的非法拘禁、刑讯逼供、非法搜查等侵犯公民权利、损害司法公正的犯罪案件由人民检察院管辖。为此,国家监察委员会应当根据全国人大授权制定相关规则,将司法人员 14 种职务犯罪从对公职人员全面覆盖的整体管辖中分离出来。明确司法人员 14 个罪名的检察优先管辖的原则,有利于强化检察机关相应的职能责任,增加了检察机关反腐执法的政治职责和法治职责。
(二)互涉案件如何体现检察优先管辖
检察优先管辖还应当体现在互涉案件的处理上。司法工作人员利用职权实施侵犯公民权利、损害司法公正的14种犯罪,往往与徇私舞弊、贪赃枉法等职务犯罪交织在一起,也发生在诉讼活动之中。如果检察机关在查处14种犯罪中发现徇私由检察机关并案侦查,可以在原案基础上顺藤摸瓜、由此及彼,充分发挥诉讼领域法律监督的制度优势,取得最佳办案效果,有利于缓解监察全覆盖的办案压力,集中力量查办司法领域之外的职务违法犯罪,是节约办案资源,提高执法效能的最佳选择。
(三)管辖优先原则下检察机关的职责分工
司法人员职务犯罪双重管辖制度和检察管辖优先原则的确立,无疑是职务犯罪侦查权整体转隶后部分侦查权的回归。刑事执行检察部门在监察体制改革之前,虽然有一定的侦查职能和经验,但由于其主业主责是对监狱、看守所进行法律监督,从力量上难以适应对整个刑事、民事、行政诉讼中,发现、揭露和查证职务犯罪的需要。而实践表明,设立了专门侦查部门的广东、湖南等省的司法人员职务犯罪侦查工作相对主动,办案规模和办案质量居全国前列。
基层人民检察院发现犯罪线索的,报设区的市级人民检察院决定是否立案;最高人民检察院、省级人民检察院发现的犯罪线索,可以自行决定立案侦查,也可以将案件线索交由指定的省级人民检察院、设区的市级人民检察院立案侦查。而设区的市级人民检察院也可以将案件交由基层人民检察院立案侦查,也可以将案件交由基层人民检察院协助侦查。这一级别分工模式,基本符合双重管辖制度和检察管辖优先原则的要求。

四、运行考量:司法人员职务犯罪检察管辖的现实问题与成因

(一)违法犯罪线索的发现和搜集渠道不畅
监督发现违法犯罪线索和受理群众举报控告,是查办司法人员职务犯罪的前提和基础,而相关线索的发现和搜集不尽人意。首先,检察机关内部相关线索搜集不畅。其次,纪检监察和其他司法机关移送线索不畅。最后,群众举报控告提供的线索可用性不大。
(二)互涉案件的频繁移送影响执法效率
获取不正当利益往往是司法人员滥用职权、徇私舞弊犯罪的最主要动机,诉讼领域内的渎职侵权犯罪背后隐藏着索贿受贿、行贿等犯罪。实践中,经常会遇到涉案的司法工作人员既触犯徇私枉法等检察机关管辖的罪名,又触犯受贿罪等监察委员会管辖的罪名的情形。需要开展大量的汇报、协调与沟通的工作,一定程度上增加了工作量,也造成了反腐败资源的浪费。
(三)侦査办案的措施手段较为局限
在现有的办案水平之下,刑事诉讼法规定的强制措施不能适应侦办司法工作人员部分职务犯罪工作的需要,通过短暂的刑事拘留难以审讯突破获得口供。涉案的司法工作人员熟悉法律法规、反侦查能力强,熟知办案程序、时限、时间节点等,易采取期限用尽的方式与办案人员周旋。
(四)侦查力量薄弱、侦查设施滞后
国家监察体制改革后,侦查人才资源不足成了检察机关开展对司法人员部分职务犯罪侦查工作的最大短板,要组建侦查指挥枢纽、侦查办案组织存在一定的困难。

五、对策探究:司法人员相关职务犯罪检察管辖的实践路径

(一)重塑司法人员相关职务犯罪侦查工作理念
从有利于有效惩治司法腐败、强化法律监督、维护司法公正等法治要求出发,检察机关需要重塑三个反腐执法理念:一是“监督与侦查并重”的双责理念。二是“违法与犯罪同治”的统筹理念。三是“惩治与挽救并举”的执法理念。
(二)完善检察机关互涉案件的立法设计
检察机关对查办14 种犯罪中牵涉出来的其他职务犯罪线索实施并案侦查,既是职务犯罪侦查经验的借鉴,又是符合侦查法理的选择。故而,建议完善检察机关互涉案件的立法设计,在互涉案件中体现原案侦查主体优先管辖原则。
(三)把握司法诉讼领域反腐执法的政策策略
坚持全面从严治党的基本方针,贯彻宽严相济的刑事司法政策。在“严”的方面,坚持有案必查,有腐必惩。在“宽”的方面,将认罪认罚从宽的司法政策融入相关职务犯罪侦查工作。实践中可探索建立“自首从宽建议制度”“退赃从宽建议制度”和“揭发立功从宽建议制度”。
(四)健全完善侦查权运行的制度保障
第一,探索建立线索搜集激励机制和责任制度,以调动诉讼监督人员发现职务犯罪线索的积极性。第二,探索建立检察与监察协调联席会议制度,确保检察机关侦查这部分职务犯罪纳入反腐败的大格局之中,不与监察委员会的办案工作发生“撞车”。第三,建立健全侦查一体化运行制度,以省级院为主体,以提办、交办、督办、指定办、联合办为主要办案方式,实行侦查活动线索统一管理,侦查人才和技术装备统一调配使用。第四,建立健全信息技术保障制度,推进由传统的侦查模式向现代智能化的侦查模式转变,不断提升侦查统筹、科学取证、依法文明办案的能力和水平。第五,建立相关职务犯罪侦查监督机制。第六,建立侦查人才培养制度。在检察机关侦察力量整体转隶的背景下,必须加强侦查专业化建设。长计划、短安排,建立省市两级侦查人才培养机制。

 

本刊已发相关主题的文章还有:

1. 苗生明: 《新时代检察权的定位、特征与发展趋向》(2019年第6期);
2. 黄文艺: 《新时代政法改革论纲》(2019年第4期);
3. 程 雷: 《刑事诉讼法与监察法的衔接难题与破解之道》(2019年第2期);
4. 魏晓娜: 《依法治国语境下检察机关的性质与职权》(2018年第1期);
5. 陈光中、邵俊: 《我国监察体制改革若干问题思考》(2017年第4期);
等等。

文摘来源:《中国法学》2020年第6期

图片来源:《中国法学》

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